Рекомендации
Участники «круглого стола» — члены Совета Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Аппарата Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, общественных организаций, эксперты семейного права, многодетные и приемные родители — обсудив имеющиеся проблемы, связанные с насилием над детьми со стороны приемных родителей или иных лиц; усилением ответственности приемных родителей, профилактикой и недопущением преступных посягательств в отношении приемных детей, «вторичного» сиротства; в том числе совершенствование форм подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, отмечают следующее.
Защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее – дети-сироты), переданных на воспитание в замещающие семьи, осуществляется в соответствии с правовыми гарантиями, установленными указами Президента Российской Федерации, Семейным, Гражданским кодексами Российской Федерации, федеральными законами «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «Об опеке и попечительстве», «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и другими.
Работа по защите прав детей-сирот осуществляется в комплексе мер, предусмотренных Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2020 года, Концепцией государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года, Стратегией развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года и иными федеральными целевыми и государственными программами.
Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012- 2017 годы (далее – Стратегия), утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761, предусматривается широкий спектр мер по поддержке детей-сирот. В их числе: обеспечение приоритета семейного устройства детей-сирот; совершенствование системы стимулирования граждан, желающих принять на воспитание детей-сирот, путем расширения перечня и улучшения качества услуг таким семьям; улучшение качества подготовки потенциальных замещающих родителей в целях исключения возврата детей из замещающих семей в учреждения интернатного типа; создание системы профессионального сопровождения усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей; внедрение технологии «социальных лифтов» для выпускников учреждений для детей-сирот, в системе образования и при трудоустройстве и другие.
Учитывая результаты, достигнутые в ходе реализации Стратегии Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 2017 года № 240 в Российской Федерации объявлено Десятилетие детства. В трехмесячный срок Правительство должно утвердить план основных мероприятий до 2020 года, проводимых в рамках Десятилетия детства.
Основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, установлены в Федеральном законе от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 124-ФЗ, Федеральный закон).
Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предусмотрено создание механизмов правовой, организационной и психолого-педагогической поддержки граждан Российской Федерации, намеревающихся усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот, а также семей, воспитывающих приемных детей; упрощение процедур передачи на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот, предоставление налоговых льгот родителям, усыновившим (удочерившим) ребенка, оставшегося без попечения родителей, в том числе ребенка-инвалида, а также родителям, усыновившим (удочерившим) второго и последующих детей; формирование в обществе ценностей семьи, ребенка, ответственного родительства, позитивное восприятие института устройства детей-сирот на воспитание в семью, а также предусматривающих расширение доступа граждан к информации об этой категории детей; подготовка квалифицированных кадров для привлечения их в сферу опеки и попечительства, а также развитие системы дополнительного образования, реализация программ повышения квалификации, профессиональной переподготовки и переобучения работников указанной сферы.
Порядок осуществления своих прав и обязанностей приемными родителями регулируется утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 423 Правилами подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, а также Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, Правилами создания приемной семьи и осуществлении контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье. В целом семейно-правовой статус приемных родителей и приемной семьи оформляется соглашением о создании приемной семьи.
В целях защиты детей от жестокого обращения в замещающих семьях, профилактики возвратов детей в интернатные учреждения совершенствуется порядок отбора усыновителей и опекунов (попечителей), предусмотрено введение обязательной подготовки граждан, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей.
Анализ законодательства в области защиты прав и интересов детей-сирот свидетельствует о том, что на сегодняшний день создана достаточно объемная правовая база, регулирующая данную сферу.
В то же время участниками круглого стола отмечается, что действующие сегодня меры не учитывают в полной мере следующие проблемные направления, весьма значимые с точки зрения эффективности профилактической работы:
— существенная межведомственная разрозненность деятельности по профилактике сиротства;
— малое внимание выявлению семей, находящихся в социально опасном положении на ранних стадиях и помощи им;
— повышение ответственности органов опеки и попечительства как в сохранении детей в кровной семье, так и в передаче детей в новую семью по причине ответственности данных органов за неблагоприятные последствия принятых решений. Например, именно к органам опеки и попечительства было обращено внимание контролирующих органов после ряда скандальных случаев гибели детей, переданных в семьи (в том числе за рубеж). Тогда как при нахождении ребенка в интернатном учреждении ответственность за неблагоприятные последствия для органов и опеки не предусмотрена;
— недостаточный уровень подготовки специалистов, в том числе работающих с семьями, находящимися в социально-опасном положении, при потребностях в особой подготовке и опыте для работы с подобным сложным контингентом;
— недостаточная заинтересованность организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, получающих «подушевое» финансирование на основе нормативных затрат, активизировать профилактику социального сиротства, тем самым снижая контингент проживающих детей и объемы бюджетного финансирования.
В последние годы при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации стали использовать показатель доли детей, оставшихся без попечения родителей, переданных не родственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.
Не смотря на постоянно увеличивающееся количество организаций, осуществляющих деятельность по отбору и подготовке граждан, которые выразили желание принимать ребенка в семью на воспитание, остается крайне острой проблема – существование такого социального аномального явления как «социальное сиротство», а также «вторичное» сиротство, что обуславливают необходимость совершенствования законодательства в области современной семейной политики.
Увеличение случаев «вторичного» сиротства является реальной проблемой современного общества. Согласно информации, полученной из территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации практически каждый шестой ребенок, переданный в замещающую семью, возвращается обратно в учреждение. Только за один 2015 год из замещающих семей в детдома вернулись 5713 детей. В 70% случаев это связано с инициативными отказами приемных родителей (опекунов, попечителей) в силу неспособности справляться с воспитанием детей, зачастую имеющих врожденные заболевания или подростковое девиантное поведение.
Нередко отказы от детей вызваны неготовностью потенциальных родителей, членов их семей к трудностям, связанным с «вхождением» в семью приемного ребенка. В значительной степени «вторичному» социальному сиротству подвержены дети бывших сирот, воспитанников детских домов.
Неумение приемных родителей справляться с девиантным поведением подростков-сирот, неготовность к трудностям, связанным с особенностями психического развития детей данной категории, приводят к их возврату в интернатные учреждения, что наносит непоправимый вред психическому здоровью и так травмированных детей, а нередко – ломает их судьбы: шансы на новую семью тех, кого взяли и вернули, ничтожны.
По мнению участников круглого стола, конкретными шагами, способствующими снижению «вторичного» сиротства, могут стать:
— развитие социального сопровождения приемных семей в целях профессионального и своевременного оказания помощи с привлечением к работе общественные организации социальной направленности;
— в каждом случае повторного отказа приемных родителей от ребенка разработка комплекса мер (индивидуальную программу реабилитации ребенка) с привлечением специалистов, способных составить и реализовать комплекс мероприятий для психолого-педагогической реабилитации ребенка, так как «вторичное сиротство» является психотравмирующей ситуацией для несовершеннолетнего;
— в целях разрешения конфликтных ситуаций в замещающих семьях, как и в других типах семей, органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних активно использовать ресурс служб примирения (медиации) на базе ведомств, деятельность которых направлена на обучение конструктивным способам поведения родителей/законных представителей;
— совершенствование формы и методов межведомственного взаимодействия при работе и сопровождении приемных семей (работа общественных инспекторов по охране прав детства, сопровождение замещающих семей выездными мобильными бригадами специалистов; реализация технологии «сетевая терапия» на базе отделения дневного пребывания и отделений диагностики и социальной реабилитации социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, работа межведомственного консилиума);
— повышение качества работы школ приемных родителей;
— государственная поддержка ассоциаций и сообществ приемных родителей в регионах;
— совершенствование форм подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка;
— развитие института наставничества в отношении детей, вышедших из интернатных учреждений;
— разработка новых инновационных методик воспитательной работы в интернатных учреждениях, направленных на социализацию воспитанников;
— повышение квалификации школьных учителей и психологов, а также наличие в штате школы логопеда;
— обеспечение приемным детям возможности бесплатных дополнительных занятий в школе с целью индивидуального подхода к каждому ученику.
По информации МВД России продолжают иметь место факты возвращения детей в социозащитные учреждения по инициативе субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе органов внутренних дел (например, в случае выявления фактов жестокого обращения с детьми со стороны законных представителей, совершения иных преступлений).
Так, следственными органами на территории Алтайского края расследовано уголовное дело по фактам изнасилования и насильственных действий сексуального характера, совершенных в 2015–2016 годах супругом опекуна в отношении несовершеннолетней, 2000 г. р. (всего 28 эпизодов).
На территории Архангельской области опекун в качестве орудия воспитания пятерых приемных детей использовала скалку. Факт жестокого обращения с детьми стал известен сотрудникам полиции после совершения в сентябре 2016 года одним из детей самовольного ухода из дома. Следует отметить, что ранее опекун на профилактических учетах в органах системы профилактики не состояла, имела положительные отзывы и характеристики в части исполнения родительских обязанностей.
На территории Челябинской области ранее судимый за преступление против личности (статья 111 УК) опекун вовлек в распитие спиртных напитков девочку, 2001 г. р. Только после совершения им в отношении опекаемой насильственных действий сексуального характера договор о приемной семье с ним был расторгнут, а двое опекаемых помещены в учреждение системы профилактики.
По‑прежнему продолжают иметь место факты проживания детей, в отношении которых установлена опека, с лишенными родительских прав лицами, что также может привести к совершению в отношении них преступлений.
Так, на территории Республики Башкортостан сотрудниками полиции выявлен факт многолетнего принуждения отцом родной дочери к вступлению с ним в интимные отношения. Формально ребенок находился под опекой бабушки, однако на протяжении ряда лет продолжал проживать с лишенным родительских прав отцом.
Примеров совершения преступлений, в том числе жестокого обращения с детьми в замещающих семьях, к сожалению, много. Практически все их объединяет одно – отсутствие комплексного подхода к обеспечению прав детей, единичные случаи поступления упреждающей информации из органов и учреждений системы профилактики (воспитателей детских садов, педагогов школ, патронатных медсестер и участковых педиатров), не выявление таких фактов органами опеки и попечительства в ходе проверок указанных семей.
По информации Следственного комитета Российской Федерации результаты расследования уголовных дел о преступлениях в отношении несовершеннолетних свидетельствуют о существенном росте насилия в отношении детей со стороны близких им лиц.
Так, за период с 2013 по 2015 гг. число несовершеннолетних, признанных потерпевшими по находившимся в производстве следователей Следственного комитета Российской Федерации уголовным делам о преступлениях против жизни, здоровья, а также против половой неприкосновенности, выросло с 8 до 12 тысяч. Каждый шестой ребенок пострадал от противоправных действий члена семьи или близкого лица.
Растет количество насильственных преступлений, совершаемых в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе усыновленных либо находящихся под опекой или попечительством. При этом в ходе установления обстоятельств, способствовавших совершению указанных преступлений, выявлены системные недостатки в организации деятельности органов опеки и попечительства.
В настоящее время единая централизованная система этих органов отсутствует, руководство указанным направлением деятельности на федеральном уровне не обеспечено. Не соблюдаются нормативы численности работников органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих деятельность по охране прав детей, не решена проблема эффективного кадрового обеспечения и профессиональной подготовки.
Не во всех случаях применяется индивидуальный подход к решению вопроса о передаче ребенка под опеку или в приемную семью. Зачастую такое решение мотивировано не интересами и мнением ребенка, а необходимостью достижения такого высокого показателя оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как показатель «доля детей, оставшихся без попечения родителей, переданных в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) и охваченных другими формами семейного устройства».
Вместе с тем количество зарегистрированных тяжких и особо тяжких преступлений в отношении несовершеннолетних, в том числе оставшихся без попечения родителей, в указанном перечне показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти отсутствует.
Принимаемые на протяжении последних лет меры по совершенствованию законодательного регулирования этой сферы общественных отношений не смогли обеспечить создание эффективного механизма защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации основных прав несовершеннолетних как наиболее уязвимой для преступных посягательств части населения страны.
Так, для оценки готовности к приему ребенка не проводится обязательное психологическое обследование кандидатов в опекуны. Не устанавливаются и не учитываются факты наличия у лиц, проживающих с опекаемым, судимостей за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, психических отклонений, хронического алкоголизма или наркомании. Требуют, на наш взгляд, пересмотра периодичность и порядок проведения проверок условий жизни и воспитания несовершеннолетних, находящихся под опекой.
По мнению участников круглого стола необходимо предусмотреть:
— осуществление контрольных обследований условий жизни «неорганизованных» несовершеннолетних подопечных дошкольного возраста, соблюдение опекунами их прав и законных интересов один раз в квартал, в остальных случаях – в соответствии с действующим законодательством;
— обязанность прохождения сотрудниками органов опеки и попечительства, принимающими непосредственное участие в процедуре отобрания детей, курсов по типу «школ приемных родителей»;
— обязанность прохождения школы приемных родителей опекунами и прохождения курсов повышения квалификации приемными родителями (минимум один раз в два года);
— обязанность руководителей государственных медицинских организаций письменно уведомлять органы опеки и попечительства о нарушениях опекунами (попечителями), приемными родителями медицинских рекомендаций в отношении опекаемых детей;
— возможность создания «мобильных групп сопровождения» замещающих семей с целью оперативного оказания необходимой психолого-педагогической помощи ребенку и приемным родителям;
— разработать специальный курс подготовки кандидатов в замещающие родители к приему «особых» детей (имеющих ограниченные возможности здоровья, детей-инвалидов, детей подросткового возраста, детей с девиантным поведением, детей-сиблингов);
— обеспечить деятельность консилиумов, созданных при территориальных комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав по координации профилактической работы с семьями, в том числе замещающими, находящимися в трудной жизненной ситуации.
Представляется, что решение этих проблем, как залог успешной реализации обязанностей государства перед растущим поколением, возможно только путем кардинального изменения как существующей системы органов опеки попечительства, так и имеющихся правовых подходов к их работе и ее оценке.
Участниками круглого стола, в целях соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних, проживающих в замещающих семьях, поддержаны предложения о целесообразности внесения изменений в Правила осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 423 (далее – Правила), в частности:
о проведении коллегиальных проверок с участием представителей органов здравоохранения, образования и иных заинтересованных учреждений системы профилактики надзорных проверок за деятельностью опекунов (п. 2 Правил);
о проведении внеплановых проверок замещаемых семей, в том числе без наличия сообщения о нарушении прав и законных интересов опекаемых детей (п. 6 Правил);
о периодичности проведения внеплановых и плановых проверок (п. 4 Правил) опекунов, а также граждан, являющихся усыновителями (удочерителями) (постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. № 275);
об установлении обязательного предварительного всестороннего исследования условий, в которые передается ребенок, в том числе изучения отношения всех членов семьи и проживающих совместно с ними лиц, разъяснения им возможных проблем адаптивного характера, особенно связанных с имеющимися отклонениями в здоровье или развитии несовершеннолетнего, передаваемого в замещающую семью;
— о создании банка данных граждан, которым отказано в опеке над несовершеннолетним в связи с ограничениями, предусмотренными статьей 146 Семейного Кодекса Российской Федерации, либо с которых сняты обязанности по опеке над детьми в связи с ненадлежащим исполнением обязанностей опекуна (попечителя).
Не вполне логичным представляется установление опеки (и тем более усыновление) только одним из состоящих в браке супругов, автоматически влекущее абсолютную безответственность второго супруга.
Для усиления ответственности родителей за воспитание детей (в том числе приемных) представляется целесообразным определить в федеральном законодательстве понятия «насилие» и «жестокое обращение» с целью исключения их неоднозначного толкования в правоприменительной практике; установить в Семейном кодексе права и обязанности родителей (иных законных представителей) по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних и раскрыть их содержание.
В этих непростых условиях укрепление института семьи приобретает особую актуальность. Именно в семье формируется мировоззрение личности, она является носителем традиционных ценностей, основой любого процветающего государства. Укрепление института семьи, повышение ответственного родительства – задача первостепенной важности. Для ее решения требуются новые принципы взаимодействия гражданского общества и государства, основанные на возможности непосредственного влияния родительских сообществ на принятие решений на всех уровнях власти.
Это позволит защитить наиболее уязвимые слои населения от насильственных посягательств в сфере семейно-бытовых отношений. Особое внимание следует уделить воспитанию молодого поколения, укреплению института семьи, ведь именно семья выступает фактором социальной стабильности государства, сохранения преемственности поколений, национальных традиций, развития личности и общества
С учетом важности обсуждаемого вопроса участники круглого стола рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
Рассмотреть возможность создания на федеральном уровне единой централизованной системы органов опеки и попечительства (Агентство по сопровождению семьи) с целью координации деятельности региональных органов опеки.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
Осуществление постоянного мониторинга деятельности органов опеки и попечительства по осуществлению проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, а также профилактической работы с семьями, в том числе замещающими, находящимися в трудной жизненной ситуации.
В рамках существующего взаимодействия органов опеки и попечительства и организаций социального обслуживания создание дополнительного эффективного механизма социального сопровождения семей с детьми, в том числе полных, неполных семей, семей с родными и приемными детьми, в которых дети являются усыновленными (удочеренными), взятыми под опеку, попечительство, по договору о приемной семье (патронате).
Комитету Совета Федерации по социальной политике:
1. Поддержать предложения, высказанные участниками круглого стола, с целью повышения ответственности родителей за воспитание детей (в том числе приемных).
2. Создать при Комитете Совета Федерации по социальной политике Экспертный совет по поддержке и развитию института семьи, материнства, отцовства и детства (далее — Экспертный совет).
3. Предложения, высказанные участниками круглого стола, включить в план работы Экспертного совета на 2017 год для экспертного обсуждения и подготовки возможных предложений в проект плана основных мероприятий до 2020 года, проводимых в рамках Десятилетия детства.
4. В рамках работы Экспертного совета рассмотреть вопрос о подготовке предложений о внесении в перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации показателя о количестве зарегистрированных тяжких и особо тяжких преступлений в отношении несовершеннолетних, в том числе оставшихся без попечения родителей.
5. Направить рекомендации в Правительство Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для использования в работе и подготовке предложений по дальнейшему совершенствованию семейного законодательства.
6. Материалы круглого стола разместить на сайтах Комитета и Совета Федерации.