Рекомендации
Участники парламентских слушаний – члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители федеральных органов исполнительной власти, Верховного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, представители Общественной палаты Российской Федерации, Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ), Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, Национального фонда защиты детей от жестокого обращения, других общественных и правозащитных организаций, государственных учреждений – обсудив вопросы государственной политики в области соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, отмечают следующее.
Защита прав детей находится в числе приоритетных вопросов повестки дня международных организаций, членом которых является Россия, это прежде всего ООН, ОБСЕ и Совет Европы. Основополагающим ориентиром при выработке политики в сфере защиты прав детей для Российской Федерации являются положения Конвенции ООН о правах ребенка, а также итогового документа 27-ой специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН "Мир, пригодный для жизни детей" и принятой Советом Европы программы "Строительство Европы для детей и вместе с детьми".
Целью государственной политики в вопросах сокращения масштабов семейного неблагополучия и социального сиротства должно стать семейное устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, развитие института профессиональных приемных родителей, которые бы воспитывали детей в своей семье.
По мнению специалистов Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в результате принимаемых государством мер по ряду существенных показателей, характеризующих детство, достигнуты положительные изменения. Тем не менее, остается высоким число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
На конец 2010 года учтено 682,9 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Из них воспитываются в семьях усыновителей, опекунов, приемных родителей 562,1 тыс. детей. Тем не менее, на фоне сокращения общей численности детского населения, указанная тенденция не привела к падению доли детей-сирот. Ее величина в течение последних лет сохраняется на уровне в 2,5-2,8%, что значительно превосходит аналогичные индикаторы в развитых странах мира.
Кроме того, особенностью сиротства в России является увеличение доли социальных сирот: 90% детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, являются сиротами при живых родителях. Так в 2006 году среди выявленных детей-сирот только 17,4% являлись биологическими сиротами, а к 2009 году их доля сократилась до 13,6%. В 2010 году доля биологических сирот в общей численности выявленных детей-сирот выросла и составила 14,9%.
Особенности организации существующей системы профилактики социального сиротства порождают ряд проблем: не разработаны четкие механизмы эффективного межведомственного взаимодействия и координации деятельности; отсутствует оперативная система объединенных ресурсов по сбору и обмену информации; комплексной оценки и формулирования общих задач; планирования системных действий по различным аспектам профилактики сиротства и их реализации; не дают должного эффекта специальные комиссии, призванные преодолевать межведомственную разобщенность; профилактике социального сиротства.
Сохраняется высокий уровень отказа от новорожденных детей и лишения родительских прав.
По данным Рособразования, численность детей, родители которых были лишены родительских прав, в период с 1995 по 2008 год выросла в 2,3 раза (с 31 403 до 74 492 человек). С 2008 года начала происходить постепенная реструктуризация системы мер в пользу ограничения в родительских правах, однако на долю этой меры к 2010 году приходится менее 10% от общего числа случаев выявления детей, оставшихся без попечения родителей. В 2010 году численность детей, отобранных у родителей, лишенных родительских прав, составила 64,7 тыс. человек. Более 5,5 тыс. детей отобраны у родителей при непосредственной угрозе их здоровью и жизни.
Россия, ратифицировав Конвенцию о правах ребенка в 1990 году, признала право ребенка на воспитание в семье приоритетным.
Поэтому одним из главных направлений государственной политики в сфере защиты прав детей в России является профилактика социального сиротства, раннее выявление и реабилитация семей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Конвенция ООН о правах ребенка, Семейный кодекс Российской Федерации закрепляют за каждым ребенком неотъемлемое право жить и воспитываться в семье. В установленных случаях государство обязано обеспечивать социальную защиту ребенка, лишенного семейной среды. Приоритетным является устройство детей-сирот в замещающую семью. При этом предлагается альтернатива в выборе для него вида семейной заботы.
Семейным кодексом Российской Федерации предусмотрены три формы семейного воспитания таких детей: усыновление (удочерение), опека (попечительство), приемная семья. Приоритет в отношении устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, бесспорно, отдается усыновлению (удочерению). Иные индивидуальные формы семейного воспитания, в том числе приемная и патронатная семья, носят срочный характер и являются временным устройством детей. В случае невозможности найти новых родителей в России - по решению суда - ребенок может быть устроен в семью иностранных граждан.
Примером функционирования института приемных семей может послужить и уже имеющийся опыт субъектов Российской Федерации. Так, в Краснодарском крае созданы профессиональные приемные семьи, которые получают деньги за воспитание сирот. Пособие на каждого приемного ребенка в семье составляет 20-25 тыс. рублей в месяц (для сравнения, средний показатель по стране – 4 тыс. рублей).
Среди преимуществ приемного устройства детей-сирот называют:
- расширение круга детей, получающих приближенную к биологической семье форму воспитания, заменяющую интернатное устройство;
- предварительный отбор и профессиональная подготовка граждан, желающих усыновить ребенка, или же создать приемную семью;
- гарантированный на государственном уровне квалифицированный комплекс программ, обеспечивающих сопровождение приемной семьи;
- расширение круга субъектов, которые получают право на воспитание ребенка.
- ребенок, который воспитывался как единственный в семье, имеет возможность приобрести братьев и сестер.
Несмотря на постоянное совершенствование российского законодательства в вопросах защиты прав детей-сирот на получение благоустроенного жилья, в настоящее время, государство не может в полной мере обеспечить защиту прав и интересов детей-сирот на всей территории Российской Федерации, и огромное количество детей-сирот после выпуска из учреждений, где они воспитывались, оказываются фактически на улице.
По данным мониторинга исполнения судебных решений о предоставлении жилых помещений детям-сиротам, проведенного Федеральной службой судебных приставов, в 2011 году значительно увеличилось количество исполнительных документов о предоставлении жилья детям-сиротам. В 2010 году на исполнении находилось 3 926 исполнительных документов, в 2011 году – уже 10 919 документов.
Одной из основных причин неисполнения указанных судебных решений в большинстве субъектов Российской Федерации по-прежнему остаются проблемы недостаточности финансирования, а также несоответствие правоприменительной и судебной практики существующему законодательному урегулированию вопросов предоставления жилья детям-сиротам в отдельном субъекте Российской Федерации, что приводит в ряде случаев к недоиспользованию средств бюджетов.
В целях совершенствования законодательства по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа жилыми помещениями принят Федеральный закон от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", которым предусматривается создание на региональном уровне нового вида специализированного жилищного фонда, предназначенного только для обеспечения жильем детей-сирот, предоставление права на обеспечение жильем детям-сиротам, которые по тем или иным причинам не могут вернуться в имеющиеся у них жилые помещения.
Также в этом законе очень важной стала норма, закрепляющая право на сохранение за лицами из числа детей-сирот, достигших возраста 23 лет, права на предоставление жилого помещения до их фактического обеспечения.
Вступление в силу этого закона предусмотрено с 1 января 2013 года. Это сделано для того, чтобы было время для приведения регионального законодательства в соответствии с нормами этого закона и разработки модельного закона и нормативных актов субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения жилыми помещениями детей сирот.
На расширенном заседании Комитета Совета Федерации по социальной политике с участием Министерства образования и науки Российской Федерации рассматривался вопрос разработки методических рекомендаций по применению указанного Федерального закона для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В марте этого года в Совете Федерации Комитетом Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике совместно с Комитетом Совета Федерации по социальной политике проводились парламентские слушания на тему «О Концепции формирования Национального плана (стратегии) действий в интересах детей Российской Федерации на 2012-2017 годы».
Необходимость принятия Национальной стратегии действий в интересах детей (далее – Национальная стратегия) обусловлена международными обязательствами Российской Федерации как страны – участницы Конвенции Организации Объединенных Наций о правах ребенка.
В целях формирования государственной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации, а также, руководствуясь Конвенцией о правах ребенка, указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года N 761 утверждена Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы.
Совет Федерации, как палата регионов, занимает активную позицию в части отстаивания интересов детей. За последние годы удалось многого добиться в вопросах совершенствования законодательства в обеспечении всесторонней защиты прав и законных интересов детей, в частности:
1. Внесены изменения в статью 115 Семейного кодекса Российской Федерации. Эта была своевременная инициатива Совета Федерации, которая была реализована в форме федерального закона, согласно которой при образовании задолженности по вине лица, обязанного уплачивать алименты по решению суда, виновное лицо уплачивает получателю алиментов неустойку в размере одной второй процента от суммы невыплаченных алиментов за каждый день просрочки.
Получатель алиментов вправе также взыскать с виновного в несвоевременной уплате алиментов лица, обязанного уплачивать алименты, все причиненные просрочкой исполнения алиментных обязательств убытки в части, не покрытой неустойкой.
Вместе с тем, правоприменительная практика показывает, что суды по своему усмотрению уменьшают подлежащую уплате неустойку.
2. Совет Федерации одобрил президентский закон, направленный на усиление ответственности за преступления сексуального характера, совершенные в отношении несовершеннолетних.
3. Советом Федерации принято Обращение к Правительству Российской Федерации по вопросу реализации жилищных прав детей-сирот. Результатом этого обращение стало выделение из федерального бюджета дополнительных средств, и начиная с 2011 года ежегодно выделяется более 6 млрд. рублей. Для сравнения, из федерального бюджета в 2007 году в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жильем детей-сирот выделялось 0,5 млрд. рублей, в 2010 году - 1 млрд. рублей и только с 2011 году эту ситуацию удалось изменить и добиться существенного улучшения.
4. В связи с необходимостью международно-правового урегулирования вопросов защиты прав детей, родителей которых проживают на территории различных государств, принят Федеральный закон от 31 мая 2011 года
№ 102-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей".
5. С 1 сентября 2012 года вступает в силу Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 351-ФЗ "О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", которым предусматривается введение обязательной подготовки граждан, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей.
6. Советом федерации направлен запрос Счетной палате Российской Федерации о проверке целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных в 2011 году для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в субъектах Российской Федерации. В конце года будет подведен итог этой работе.
Принимаемые в России в последние годы меры позволили в значительной степени стабилизировать ситуацию, обеспечить предпосылки для формирования эффективной системы защиты права ребенка жить и воспитываться в семье.
Однако, несмотря на сокращение за последние три года численности детей, оставшихся без попечения родителей, она по-прежнему остается высокой: на начало 2012 года на учете состояло 654 355 детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, причем, более 85% из них – дети, оставшиеся «сиротами» при живых родителях.
Каждый четвертый из числа детей–сирот – это так называемые «казенные» дети, помещенные в организации интернатного типа систем образования, здравоохранения, социального обслуживания населения и другие учреждения (более 105 688 тыс. детей в 2011 году).
К сожалению, в стране пока сохраняются нерешенными проблемы профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства, создания необходимых условий для реабилитации и социальной адаптации детей – сирот и их устройства на семейные формы воспитания, несформированности системы подготовки и профессионального сопровождения замещающих родителей, сохраняющегося неравенства в материальном и социальном положении детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих в разных регионах Российской Федерации.
Проводимая государством политика деинституциализации детских сиротских учреждений реализуется недостаточно эффективно, нередко сопровождается нарушением прав детей. При этом не все учреждения для детей – сирот создают надлежащие условия для их содержания и воспитания. В них не всегда уделяется должное внимание подготовке выпускников к самостоятельной жизни и созданию системы постинтернатной адаптации. Необходимо повысить, причем сделать это быстро, эффективность работы детских домов и интернатов для детей, оставшихся без попечения родителей, переориентировав их не на то, чтобы они просто обеспечивали время пребывания детей, но на активную работу по содействию их семейному устройству и постинтернатному сопровождению.
Дальнейшее совершенствование законодательства в области социальной защиты и социальной поддержки детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которое обеспечит более полное соблюдение их прав и законных интересов, возможно только с привлечением всех институтов гражданского общества, созданием механизмов влияния общественных организаций и гражданского общества в целом на решение проблем защиты детства. Это и поддержка некоммерческих организаций, оказывающих услуги семьям с детьми, и участие различных, в том числе и детских, общественных организаций в принятии тех решений, которые затрагивают интересы детей.
Эти шаги должны стать решающими при обеспечении глобальной задачи, которую можно условно обозначить как "Россия – без сирот". Нам нужно стремиться прийти к этому состоянию.
В целях более эффективной реализации на федеральном уровне государственной политики в области предупреждения семейного неблагополучия и социального сиротства, комплексного решения проблем улучшения положения детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, их реабилитации и социальной адаптации, семейного устройства и воспитания, объединения в решении этих проблем усилий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества участники парламентских слушаний РЕКОМЕНДУЮТ:
Правительству Российской Федерации:
- Проведение активной государственной политики по формированию эффективной системы профилактики социального сиротства, раннего выявления и реабилитации семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, через укрепление института семьи, материнства, отцовства и детства.
- Разработка системы мер и создание условий для развития института профессиональной замещающей семьи, служб сопровождения и оказания специализированной помощи семьям, где воспитываются приемные дети, развитие института поручителей.
- Проведение государственной политики по созданию в обществе нетерпимого отношения к фактам насилия и жестокого обращения с детьми.
- Разработка системы мер по повышению ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетних родителями или иными лицами, на которых возложены эти обязанности, а равно педагогом или другим работником образовательного, воспитательного, лечебного либо иного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершеннолетним.
- Разработка системы мер по усилению контроля за исполнением судебных решений по уплате по решению суда средств на содержание несовершеннолетних детей и защите прав получателей алиментов.
- При формировании федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годы предусмотреть увеличение не менее чем в 1,5 раза объема бюджетных ассигнований на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по сравнению с объемом указанных бюджетных ассигнований, предусмотренным Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".
- Содействовать занятости и проведению активной политики на рынке труда, создавать благоприятные экономические условия, позволяющие семьям с детьми достичь более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.
- Разработать федеральную программу организации надомной занятости многодетных родителей и родителей детей-инвалидов.
- Разработка системы мер и создание условий для развития отечественной индустрии детских товаров.
- Развитие социальных служб по предоставлению доступных услуг семьям, имеющих детей.
Министерству образования и науки Российской Федерации:
- Провести мероприятия с участием представителей региональных органов исполнительной власти с целью приведения регионального законодательства в соответствии с нормами Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и разработки модельного закона и нормативных актов субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения жилыми помещениями детей сирот.
- Включить в перечень направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования и утвердить федеральный государственный образовательный стандарт по направлению "защита прав несовершеннолетних, опека и попечительство".
- Создать рабочую группу с участием представителей регионов по внесению изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 года № 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан", касающихся оптимизации работы органов опеки и попечительства по сбору и оформлению документов при семейном устройстве, а также пересмотра перечня обязательных документов для постановки на учет в качестве кандидата в опекуны.
Комитету Совета Федерации по социальной политике:
- Обобщить предложения субъектов Российской Федерации, касающиеся мер по предупреждению семейного неблагополучия и социального сиротства, и направить их на рассмотрение в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.