Рекомендации
Участники парламентских слушаний – члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители федеральных органов исполнительной власти, Верховного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, представители Общественной палаты Российской Федерации, Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, Национального фонда защиты детей от жестокого обращения, других общественных и правозащитных организаций, государственных учреждений – обсудив вопросы повышения гарантий материального обеспечения детей при принудительном взыскании алиментов, отмечают следующее.
Защита прав детей является приоритетным направлением государства. Одним из механизмов, гарантирующих защиту имущественных прав ребенка, является институт алиментов в семейном праве.
Родители обязаны содержать несовершеннолетних детей и нетрудоспособных совершеннолетних детей, нуждающихся в помощи, они не освобождаются от этой обязанности и после лишения их родительских прав, а также когда дети помещены в детские учреждения и находятся на полном государственном обеспечении.
В случае уклонения или невыполнения родителями либо одним из них этой обязанности допускается принудительное взыскание необходимых средств в судебном порядке. Проблема взыскания содержания на несовершеннолетних в настоящее время стоит особо остро. Нарушения алиментных прав касаются всех категорий детей.
По данным Федеральной службы судебных приставов по состоянию на 1 ноября 2013 года на исполнении находится 1 037 477 исполнительных производств о взыскании алиментов. За период с января по октябрь 2013 года судебными приставами-исполнителями наложено 37,3 тыс. арестов на имущество должников обязанных к уплате алиментов, установлено местонахождение 35,2 тыс. должников, уклоняющихся от уплаты алиментной задолженности, ограничено в выезде за пределы РФ 226,3 тыс. граждан-уклонистов, возбуждено 59,5 тыс. уголовных дел за злостное уклонение от уплаты алиментов. В результате принятия указанных мер, взыскано за 10 месяцев этого года задолженности по алиментам на сумму свыше 1,5 млрд. рублей.
По данным МВД России в органы внутренних дел за 9 месяцев 2013 года поступило около 80 тыс. информационных сообщений от других органов и учреждений системы профилактики, из них: почти 60 тыс. – о выявлении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих обязанности по их содержанию и воспитанию. По итогам 6 месяцев 2013 года к административной ответственности за неисполнение родителями своих обязанностей по содержанию и воспитанию своих детей привлечено свыше 245,2 тыс. родителей.
По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации на 6 ноября 2013 года, подготовленным на основе статистической отчетности о деятельности судов общей юрисдикции и судимости, назначено наказание по статье 157, ч.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) более 29 тыс. человек, из них к исправительным работам – более 20 тыс. человек, условно осуждены к лишению свободы – более 2 тыс. человек, в виде штрафа – 156 человек, условно осуждены к иным мерам – 5 201 человек. По статье 156 УК РФ всего осуждено 892 человека, из них к исправительным работам – 229 человек, обязательным работам – 237 человек, к штрафу – 266 человек, к лишению свободы – 25 человек.
Уклонение от исполнения судебных решений о взыскании алиментов с родителей, которые лишены родительских прав, происходит системно, злостно, на протяжении многих лет. Принимаемые меры в отношении должников, ведущих асоциальный образ жизни, не эффективны. Отсутствие постоянного источника доходов у должника, уклонение его от трудоустройства, бродяжничество, алкоголизм и наркомания, злостное уклонение от уплаты алиментов, а затем от исполнения наказания по ч. 1 ст. 157 УК РФ не способствуют выплате алиментов и возмещению накопившейся задолженности.
Любой вид наказания не воспринимается ими как наказание за совершенное преступление. Таким образом, лишение и ограничение родительских прав, предусмотренные штрафы, привлечение к уголовной ответственности зачастую не выполняют ни задач наказания и перевоспитания родителей, ни функции защиты имущественных прав детей.
В настоящее время в законодательстве отсутствует административная ответственность за уклонение от уплаты алиментов. Законные представители несовершеннолетних могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 5.35. КоАП РФ «за уклонение от воспитания и содержания несовершеннолетних» в виде предупреждения или административного штрафа в размере от 100 до 500 рублей. Но родители, лишенные родительских прав, поскольку законными представителями не являются, к административной ответственности по данной статье не привлекаются, что свидетельствует об имеющемся пробеле в действующем законодательстве в отношении этой категории лиц. Наличие данной административной нормы могло бы стать основанием определения злостности, которое сейчас отсутствует и вызывает трудности при возбуждении уголовных дел по статье 157 УК РФ.
Одним из способов воздействия на недобросовестных плательщиков алиментов является возможность привлечения должника, злостно уклоняющегося от уплаты алиментов, к уголовной ответственности по статье 157 УК РФ.
Основными проблемами при применении ст. 157 УК РФ являются:
- неточное установление периода задолженности по алиментам и ее размера в денежном выражении;
- отсутствие четкого законодательного определения злостности, дающее возможность должнику в период доследственной проверки оплатить в счет алиментов 100-200 рублей, что не позволяет признать лицо злостным неплательщиком, несмотря на большую сумму задолженности и дальнейшую невыплату алиментов;
- отсутствие единых нормативно установленных требований к порядку и условиям возбуждения уголовного дела за злостное уклонение от уплаты алиментов.
Условная мера наказания при назначении исправительных или обязательных работ лицам, длительное время уклоняющимся от выплаты алиментов, имеющим задолженность, особенно родителям, лишенным родительских прав, малоэффективна и не приводит к желаемому результату.
Наиболее острыми проблемами при взыскании содержания на несовершеннолетних являются:
- несвоевременное обращение законных представителей в суд за назначением алиментов, сменой взыскателя и в службу судебных приставов-исполнителей о возбуждении исполнительного производства;
- вынесение судебных решений об уплате алиментов с нарушением норм материального и процессуального права;
- отсутствие законодательно отрегулированной единой практики направления копий решений суда по взысканию алиментов и исполнительных листов в службу судебных приставов;
- вынесение судами решений и приговоров в отсутствие в судебном заседании лиц, в отношении которых принимается решение или выносится приговор, содержащих недостоверные сведения о месте жительства, неполные установочные данные;
- низкий размер алиментов и нечеткий порядок их назначения;
- отсутствие эффективных законодательных норм в отношении родителей, лишенных родительских прав и имеющих высокий процент задолженности по алиментам;
- ненадлежащее ведение исполнительного производства;
- неэффективность принимаемых мер по понуждению должника к выплате алиментов;
- несвоевременное принятие мер по розыску должников и привлечению их к ответственности, в том числе при злостном уклонении от уплаты алиментов;
- отсутствие четкого законодательного определения злостности уклонения от уплаты алиментов, единого порядка и процедуры возбуждения уголовных дел по ст. 157 УК РФ;
- неэффективность мер уголовно-правового характера при злостном уклонении от уплаты алиментов на всех стадиях применения статьи 157 УК РФ;
- отсутствие квотирования рабочих мест на предприятиях для осужденных к исправительным работам, что усложняет их трудоустройство и делает невозможным исполнение наказания и взыскание алиментов;
- отсутствие межведомственного взаимодействия при реализации права детей на алиментные выплаты.
Причинами данных нарушений является, прежде всего, несовершенство законодательства по защите имущественных прав детей на содержание со стороны родителей в форме алиментных выплат, отсутствие достаточного нормативно регламентированного межведомственного взаимодействия при исполнении указанных решений.
Представляется, что сфера отношений, связанных с алиментными обязательствами, в виду наличия в действующем законодательстве спорных норм и неисполнимости некоторых из этих норм, нуждается в дополнительном комплексном реформировании.
Перечисленные проблемы могут быть решены только комплексно, при условии внесения изменений и дополнений в Семейный, Уголовный, Гражданский процессуальный кодексы, Бюджетный кодекс и Кодекс РФ об административных правонарушениях, Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
В этой связи Комитетом Совета Федерации по социальной политике в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации разработан проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях защиты прав несовершеннолетних детей".
Целью подготовки данной законодательной инициативы является создание дополнительных гарантий детям на получение средств на содержание от родителей и побуждения родителей к добросовестному исполнению родительских обязанностей по содержанию несовершеннолетних детей.
Семейный кодекс РФ (далее – СК РФ) закрепляет важные положения, которые способствуют реализации права на получение алиментов несовершеннолетним ребенком. Однако правоприменительная практика показывает, что не все несовершеннолетние дети, имеющие право на получение алиментов могут "на деле" реализовать свое право. Среди причин, препятствующих реализации права детей на содержание можно назвать: сокрытие плательщиками алиментов своих реальных доходов, а так же мест их получения, низкий уровень доходов.
Также уклонение родителей от выполнения своих обязанностей по воспитанию детей может выражаться в отсутствии заботы об их нравственном и физическом развитии, обучении, подготовке к общественно полезному труду. В СК РФ используется понятие "злоупотребление родительскими правами", но официального определения этого понятия не дано.
Законопроектом предлагается в статью 69 СК РФ ввести определение понятия "злоупотребление родительскими правами", раскрыть более полно положение о жестоком обращении с детьми, в соответствии с разъяснениями, отраженными в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей".
Предлагается внести изменения в статью 81 СК РФ, устанавливая минимальный размер алиментов, взыскиваемый с родителей, не ниже одной трети величины прожиточного минимума для ребенка, установленного в субъекте Российской Федерации, на территории которого он проживает.
Предлагается расширить полномочия органов опеки и попечительства в вопросах защиты прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей и наделить их полномочиями в осуществлении контроля за исполнением родителями своих обязанностей по содержанию несовершеннолетних детей.
Предлагается при выявлении и устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, дополнительно к имеющимся полномочиям органов опеки и попечительства в осуществлении последующего контроля за условиями их содержания, воспитания и образования, наделить полномочиями в осуществлении контроля за исполнением родителями таких детей своих обязанностей по их содержанию.
В целях повышения защиты детей от злоупотреблений со стороны родителей и иных лиц, отвечающих за воспитание детей, законопроектом предлагается в статье 156 УК РФ раскрыть более полно понятие жестокого обращении с несовершеннолетним.
Одновременно предлагается ввести в часть 1 статьи 157 УК РФ определение понятия "злостное уклонение от уплаты алиментов".
Практика исполнения наказания в виде исправительных работ в России показывает, что в организациях неохотно принимают на работу осужденных к этому виду наказания и, как правило, отказывают в трудоустройстве, ссылаясь на отсутствие вакансий. Это можно объяснить недостатками в механизме контроля за исполнением наказания со стороны организации, в которую направляется осужденный. На сегодняшний момент правового инструмента регулирования всех этих ситуаций, достаточно часто возникающих на практике, не существует.
Назрела необходимость внести изменения в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", включив в перечень лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, осужденных к данному виду наказания. Явившийся к работодателю осужденный прибывает к нему именно для отбывания наказания: его место работы определено не им, а органом местного самоуправления и уголовно-исполнительной инспекцией.
Административная ответственность за уклонение от уплаты алиментов установлена частью 1 статьи 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), предусматривающей применение предупреждения или административного штрафа в размере от ста до пятисот рублей за неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями обязанностей по содержанию несовершеннолетних, что в настоящее время является явно недостаточным наказанием.
Предлагается увеличить меру ответственности в виде ужесточения наказания, а именно увеличение размера административного штрафа от пятисот до тысячи рублей либо административный арест на срок до пяти суток, либо исправительные работы на срок от шести месяцев до одного года.
С этой целью законопроект вводит в КоАП РФ новый вид административного наказания – исправительные работы. Для этого статья 3.2 "Виды административных наказаний" КоАП РФ дополняется новым пунктом 11 соответствующего содержания.
Одновременно вносится изменение в часть 1 статьи 3.3 "Основные и дополнительные административные наказания" КоАП РФ, согласно которому исправительные работы могут устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания.
Кроме того, глава 3 "Административное наказание" КоАП РФ дополняется новой статьей 3.14 "Исправительные работы", раскрывающей понятие данного вида административного наказания, сроки его установления, а также определяется, что он назначается судьей. Судья возлагает на физическое лицо с учетом его возраста, трудоспособности и состояния здоровья исполнение определенных обязанностей: пройти курс лечения от алкоголизма, наркомании, токсикомании или венерического заболевания, трудиться (трудоустроиться) либо продолжить обучение в общеобразовательной организации.
Действующее понятие "родители или иные законные представители несовершеннолетних" не охватывает весь возможный круг специальных субъектов административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетних.
Поэтому вводится административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей для руководителей образовательных, воспитательных, лечебных либо иных учреждений для детей-сирот либо должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
Предлагаемая законопроектом мера административной ответственности в виде исправительных работ с наложением на осужденного родителя исполнения определенных обязанностей по принудительному медицинскому лечению, трудоустройству, обучению станет действительно исключительной и одновременно высшей мерой ответственности за виновное невыполнение родительского долга.
Вместе с тем, следует отметить, что наличие в КоАП РФ нормы об ответственности родителей за неисполнение обязанностей по содержанию детей само по себе не может достигнуть цели повышения гарантий материального обеспечения ребёнка, так как, являясь административно-финансовой мерой принуждения (в случае, если применён штраф к правонарушителю), штрафы составляют неналоговый источник доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и при их поступлении в бюджет данный доход «обезличивается», становится единым денежным доходом бюджета.
Для достижения эффективности от введения самостоятельного состава административного правонарушения, предусматривающего ответственность за уклонение от уплаты алиментов, предлагается внести изменение в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) и в принимаемые в соответствии с ним иные нормативные правовые акты.
Представляется, что данная мера наряду с другими мерами административной и уголовной ответственности будет способствовать защите прав получателя алиментов и иметь стимулирующий характер для своевременной и полной выплаты алиментов.
В целях более эффективной реализации на федеральном уровне государственной политики в области защиты имущественных прав и интересов несовершеннолетних детей на содержание со стороны родителей в форме алиментных выплат, разработке комплекса мер по усилению межведомственного взаимодействия при исполнении судебных решений участники парламентских слушаний рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
1. Разработать комплекс мер по профилактике раннего выявления семейного неблагополучия, а также профилактики социального сиротства, созданию в обществе нетерпимого отношения к фактам преступного посягательства, насилия и жестокого обращения с детьми.
2. Рассмотреть вопрос о возрождении лечебно-трудовых профилакториев для принудительной трудовой реабилитации родителей, не исполняющих должным образом своих обязательств перед ребенком.
3. Разработать механизм, вводящий запрет для кредитных организаций на оформление и выдачу денежных средств гражданам, имеющим задолженность по выплате алиментов на содержание несовершеннолетних детей.
4. Рассмотреть целесообразность дальнейшего совершенствования федерального законодательства в сфере зашиты прав несовершеннолетних по результатам мониторинга исполнения судебных решений, осуществляемых Федеральной службой судебных приставов:
- по уплате средств на содержание несовершеннолетних детей и защите прав получателей алиментов;
- о предоставлении жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей;
- об определении места жительства несовершеннолетнего ребенка.
5. Оказать содействие в создании межведомственной рабочей группы для дальнейшей доработки проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях защиты прав несовершеннолетних детей" перед внесением его на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Верховному Суду Российской Федерации:
Подготовить обзор о практике рассмотрения мировыми судьями дел, связанными со спорами о неисполнении родителями обязанностей по воспитанию и содержанию своих детей.
Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации:
Поручить структурным подразделениям Судебного департамента в субъектах Российской Федерации совместно с региональными органами по обеспечению деятельности мировых судей подготовить сводный статистический отчет о деятельности мировых судей по делам, связанным со спорами о неисполнении родителями обязанностей по воспитанию и содержанию своих детей
Министерствам и ведомствам Российской Федерации:
Оказать содействие Комитету Совета Федерации по социальной политике в доработке проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях защиты прав несовершеннолетних детей"
Комитету Совета Федерации по социальной политике:
1. Создать при Комитете рабочую группу с привлечением участников-докладчиков на парламентских слушаниях для дальнейшей доработки проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях защиты прав несовершеннолетних детей" перед внесением его на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Обобщить предложения субъектов Российской Федерации, касающиеся мер по усилению мер ответственности по содержанию и воспитанию детей и с учетом высказанных предложений в кратчайшие сроки доработать проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях защиты прав несовершеннолетних детей" для последующего внесения его на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
3. Материалы, полученные из субъектов Российской Федерации разместить на внешнем и внутреннем сайте Совета Федерации для использования регионами опыта своих коллег.
4. Подготовить Аналитический вестник по итогам проведения парламентских слушаний, который направить в субъекты Российской Федерации, в профильные министерства и ведомства.